Досвід Грузії та Молдови щодо імплементації Конвенцій ООН про статус апатридів та скорочення безгромадянства

Завдяки отриманому малому гранту в рамках проекту «Адвокація та підвищення спроможності уряду в сфері міграції», представникам Одеської обласної організації ВГО «Комітет виборців України» вдалося особисто ознайомитися з досвідом вирішення проблем безгромадянства в Грузії та Молдові під час навчально-ознайомчих візитів. 

Основні міжнародно-правові норми, що регулюють проблему безгромадянства та її скорочення, викладені у двох  документах Організації Об’єднаних Націй:  Конвенції ООН про статус апатридів 1954 року;  Конвенції ООН про скорочення безгромадянства 1961 року.

Зазначені Конвенції ООН встановлюють ряд конкретних норм, що стосуються правового статусу та прав, які держави-учасники повинні забезпечити для осіб без громадянства, а також містять важливі положення щодо запобігання безгромадянству. Станом на 1 грудня 2015 року до Конвенції ООН про статус апатридів приєдналось 86 країн, в той час, як Конвенція ООН про скорочення безгромадянства була ратифікована лише 65 країнами.

В останні роки, все більше число країн намагаються створити ефективні механізми захисту осіб без громадянства та розробити дієві положення, спрямовані на скорочення безгромадянства в цілому. Незважаючи на позитивну тенденцію останніх десятиліть щодо ратифікації конвенцій ООН відносно безгромадянства, лише низка країн спромоглась створити дієвий правовий механізм визначення та захисту осіб без громадянства. У цих національних правових системах безгромадянство визначається як фактор необхідності додаткового захисту сам по собі і фізичні особи можуть вимагати захисту з урахуванням лише факту їх безгромадянства. Якщо цей факт об'єктивно підтверджується за допомогою процедури визначення безгромадянства, вони отримують правовий статус лише на цій підставі. Ці процедури можуть бути віднесені до режимів захисту від безгромадянства. Наприклад, низка країн по всьому світу надають право на проживання особам без громадянства лише на основі їх безгромадянства. Більшість з цих країн знаходяться в Європі. Перші процедури щодо визначення безгромадянства були запроваджені у другій половині ХХ століття: Франція – 1952 р., Італія – сімдесяті роки. Після перших спроб запровадити ефективні процедури захисту від безгромадянства, механізми визначення статусу значно еволюціонували.

В той же час, жодна з існуючих моделей не може розглядатися в якості однієї «найкращої практики», адже навіть ті процедури, які часто виглядають як найкращі, демонструють суттєві прогалини та проблеми. Наприклад, у Франції, заявник не має права на отримання дозволу на проживання і, як результат, може бути навіть депортований чи затриманий поки компетентний державний орган розгляне його звернення. Схожа ситуація склалася й в інших європейських країнах. В Італії існує можливість надання посвідки на проживання під час процедури встановлення статусу безгромадянства, але немає чітко визначеної процедури її надання. З огляду на те, що більшість осіб без громадянства не мають права на проживання і часто навіть документів, встановлюючих особу, в більшості випадків до них можуть бути застосовані заходи як до нелегальних мігрантів, наприклад, затримання. В цьому сенсі, позитивною є практика імплементації положень конвенцій з боку країн, які нещодавно їх ратифікували.

В контексті України, яка 25 березня 2013 року ратифікувала обидві Конвенції ООН, актуальною є успішна практика пострадянських країн, які маючи схожі економічні, соціальні та політичні проблеми, змогли досягти суттєвих результатів у скороченні та подоланні безгромадянства.

Яскравими прикладами для наслідування є досвід Грузії та Молдови, які майже одночасно з Україною приєдналися до двох наріжних конвенцій ООН у сфері безгромадянства:

- Конвенція ООН" Про статус апатридів", 1954 року (Грузія — 2011рік, Молдова — 2012 рік);

- Конвенція ООН "Про скорочення безгромадянства" 1961 року (Молдова — 2012 рік, Грузія -2014 рік).

Варто зазначити, що як Молдова, так і Грузія ратифікували Конвенції із застереженнями:

Молдова, Конвенція ООН «Про статус апатридів»:

заява: «Відповідно до статті 38 частина 1 Конвенції, Республіка Молдова зберігає за собою право застосовувати положення статей 23, 24, 25 та 31 Конвенції відповідно до національного законодавства. Відповідно до статті 38, частина 1 Конвенції, Республіка Молдова зберігає за собою право застосовувати положення статті 27 Конвенції тільки у відношенні з особами без громадянства, чий статус був визнаний Республікою Молдова, та тими, хто має дозвіл на перебування на території Республіки Молдова».

Грузія, Конвенція ООН «Про скорочення без громадянства»:

заява: «… Грузія офіційно підтверджує приєднання до Конвенції та відповідно до пункту 3 статті 8 Конвенції передбачає — Грузія зберігає за собою право позбавити особу її громадянства, що призводить до втрати громадянства, як це передбачено Органічним законом Грузії про громадянство Грузії. Набуття чинності Конвенції ООН про скорочення безгромадянства від 30 серпня 1961 року в Грузії не може бути витлумачено як визнання громадянства, наданого Російською Федерацією в порушення норм міжнародного права і законодавства Грузії населенню, що проживає в грузинських регіонах — Абхазії та Цхінвальському регіоні».

У свою чергу, Україна ратифікувала вищевказані Конвенції без будь-яких застережень чи заяв.

Крім того, Молдова є державою-учасницею Європейської конвенції «Про громадянство» 1997 року та Конвенції Ради Європи «Про недопущення безгромадянства у зв'язку з правонаступництвом держав» 2006 року.

Станом на червень 2015 року, за даними УВКБ ООН, в Молдові нараховано 6233 особи без громадянства, в той час, як в Грузії – лише 793 особи. У порівнянні, в Україні ця цифра сягає 35179 осіб.

На відміну від України, яка протягом трьох років з моменту приєднання до вищевказаних Конвенцій не змогла привести чинне законодавство у відповідність до міжнародних стандартів, Молдова та Грузія врахували рекомендації УВКБ ООН та інших міжнародних організацій, які працюють у сфері безгромадянства та спромоглись запустити паралельний процес ратифікації Конвенцій та оптимізації національного законодавства.

Важливим аспектом для України є досвід Молдови та Грузії у подоланні негативних наслідків збройних конфліктів та наявність непідконтрольних уряду територій зі значною кількістю населення.

Оскільки, законодавчі ініціативи обох країн у сфері визначення осіб без громадянства та забезпечення їх прав протягом процедури такого визначення досить схожі, вони будуть розглянуті разом.

Головним проривом обох країн у питанні захисту осіб без громадянства стало запровадження у 2012 році процедури визначення осіб безгромадянства.

Молдова запровадила Процедуру встановлення статусу особи без громадянства відповідно до міжнародних стандартів шляхом внесення відповідних положень до існуючого закону «Про режим іноземців у Республіці Молдова». Правові положення були розроблені у тісній співпраці з УВКБ ООН, з урахуванням раніше наданих рекомендацій, а також кращих практик угорської, французької та іспанської процедур.

Зі свого боку, у процесі узгодження національного законодавства з Конвенцією 1954 року, Уряд Грузії вніс зміни у наступні нормативні акти: закон Грузії «Про грузинське громадянство», «Про правовий статус іноземців», «Про охорону здоров'я», «Про торгівлю», «Про внутрішньо переміщених осіб — біженців», «Про усиновлення та опіку», «Про статус військовослужбовців», «Про загальну освіту», «Кримінальний кодекс» та ін.

Окремо було запроваджено процедуру визначення безгромадянства — шляхом видання указу Президента №505 від 27.06.2012 року. Крім того, у липні 2012 року, Грузія внесла зміни до Закону «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», які визначили спосіб затвердження та виконання процедур визначення осіб без громадянства. Процедура була запроваджена та на даний час використовується Агентством з розвитку суспільних послуг Міністерства юстиції Грузії. Згодом, 1 вересня 2014 року, Урядом Грузії було прийнято Постанову 523 «Про затвердження процедури визначення статусу особи без громадянства в Грузії», яка замінила відповідний указ Президента.

Кожна із вищезазначених країн по своєму цікава для запозичення Україною вдалого досвіду удосконалення національного законодавства, особливо щодо впровадження процедури визначення статусу безгромадянства.

Визнання статусу «особи без громадянства» є ключовим механізмом для доступу до захисту відповідно до Конвенції ООН про статус апатридів 1954 року. Для вирішення цієї нагальної проблеми Виконавчий Комітет УВКБ ООН у 2006 році визначив один із найважливіших пріоритетів діяльності Агенції — активне поширення інформації та, при необхідності, навчання представників державних установ у сфері належних механізмів виявлення, реєстрації та надання статусу особи без громадянства.

Треба відзначити, що ані Конвенція ООН про статус апатридів 1954 року, ані будь-який інший міжнародний документ не встановлює чіткого механізму для виявлення осіб без громадянства чи положень про те, як саме це має бути зроблено. Тим не менш, даний обов’язок держав – учасниць Конвенції ООН про статус апатридів випливає зі змісту самих положень Конвенції. Держави повинні запровадити дієвий механізм визначення осіб без громадянства в межах їх юрисдикції з метою забезпечення реалізації положень даної Конвенції та інших міжнародних документів у сфері прав людини.

Безгромадянство є значним юридичним фактом в рамках міжнародного права. Таким чином, визнання осіб без громадянства відіграє важливу роль у підвищенні поваги до прав людини осіб без громадянства, зокрема, шляхом забезпечення доступу до правового статусу та користування правами, що надаються особам без громадянства відповідно до Конвенції ООН 1954 року.

Крім того, держава сама зацікавлена у впровадженні дієвих механізмів визначення безгромадянства. Це підвищує її здатність дотримуватися зобов'язань, встановлених Конвенцією ООН 1954 року, оцінювати розмір і профіль осіб без громадянства на своїй території та, таким чином, визначити стратегію подолання безгромадянства на своїй території. Більш того, ідентифікація осіб без громадянства може допомогти запобігти проблемі безгромадянства шляхом виявлення корінних причин і нових тенденцій.

Процедура визначення статусу особи без громадянства.

Відповідальний орган влади.

Важливим аспектом будь-якої процедури визначення безгромадянства є питання юрисдикції, тобто, який орган відповідає за впровадження та адміністрування даної процедури.

У Молдові питанням визначення безгромадянства опікується орган, який відповідає за шукачів притулку, а саме Бюро з міграції та біженців Міністерства внутрішніх справ. Дане рішення було прийнято на підставі невеликої кількості заявників. Крім того, централізований орган забезпечує гарну можливість накопичувати знання і практичний досвід у визначенні безгромадянства, а також має чітко визначений мандат та профіль захисту. Таким чином, обрана інституційна структура добре відображає національні особливості і підсилює ефективність і повагу міжнародних стандартів.

В той же час, у Грузії, органом, відповідальним за визначення безгромадянства, є Агентство з розвитку суспільних послуг (колишнє Агентство цивільного реєстру), яке підпорядковується Міністерству юстиції. Цей орган має практику та багаторічний досвід роботи у сфері національності та з процедурами, пов'язаними із цивільним станом. Також, Агентство має необхідні людські, інформаційні та інфраструктурні ресурси для ефективного застосування процедури визначення безгромадянства.

Тобто, в Молдові та Грузії  протилежні підходи до питання адміністрування процедури визначення статусу особи без громадянства, кожен з яких має свої переваги.

Співвідношення процедури визначення статусу безгромадянства із питанням надання притулку.

Особи без громадянства можуть бути також біженцями або можуть претендувати на додаткові форми міжнародного захисту. Коли заявник підіймає обидва питання: статус біженця та статус особи без громадянства, дуже важливо, щоб кожне питання було розглянуто та обидва статуси було надано у випадку необхідності. У такому випадку ці питання можуть розглядатися як разом, так і в окремих процедурах. В даному випадку дуже важливо пам’ятати про захист інформації щодо заявника у разі обґрунтованого побоювання з боку особи, яка просить надати їй статус біженця.

Всі існуючі моделі процедури визначення безгромадянства відокремлюють визначення статусу особи без громадянства від визначення статусу біженця або іншого гуманітарного статусу.

Грузія була однією із перших держав, які чітко кодифікували відносини між двома процедурами, відповідно до пропозицій УВКБ ООН. Встановлена процедура включає в себе положення, які передбачають, що, якщо яка-небудь обставина вказує на потенційну потребу у міжнародному захисті (статус біженця або гуманітарний статус), то процедура визначення безгромадянства повинна бути призупинена, а справа особи направлена протягом 3 днів до органу, який відповідає за визначення статусу біженця або гуманітарного статусу — Департамент міграції, репатріації та біженців Міністерства внутрішніх переміщених осіб з окупованих територій, розміщення  біженців Грузії.

В той же час, адміністрування процедури визначення статусу безгромадянства в Молдові з боку Бюро з міграції та біженців Міністерства внутрішніх справ дозволяє розглядати заяву особи тим самим органом, але із застосуванням відповідних положень та стандартів щодо статусу біженців, оскільки, вказаний статус вимагає більшого захисту згідно міжнародного права.

Порядок звернення.

Відповідно до положень процедури визначення статусу особи без громадянства Грузії, будь-яка особа, яка не є громадянином Грузії та не вважається будь-якою державою її громадянином відповідно її законодавства, має право звернутись до відповідного державного органу із заявою про визначення її статусу як особи без громадянства. Зі свого боку, Молдова наділяє правом ініціювати процедуру визначення статусу не лише заявника, але й безпосередньо державний орган.

Грузія та Молдова приділяють окрему увагу та доступу до можливості практичної реалізації положень встановлених процедур з боку осіб без громадянства. Врахувавши положення Конвенції ООН про статус апатридів 1954 року, обидві держави надали можливість звернення за визначенням статусу безгромадянства в незалежності від факту законності перебування на території держави в момент звернення. Це є дуже позитивним фактором, оскільки, відсутність громадянства заважає документуванню, що, у свою чергу, є необхідним для перебування в країні на законних підставах. Більш того, Грузія не встановлює який-небудь термін, протягом якого заяви на визначення статусу особи без громадянства повинні бути подані.

Для того, щоб процедура визначення безгромадянства була справедливою та ефективною, держава повинна забезпечувати особам без громадянства можливість доступу до неї. Заявники повинні отримувати інформаційну та юридичну допомогу, спрощений механізм доступу до даної процедури. Наприклад, Молдова надає заявникам можливість подавати заяви на статус особи без громадянства як в письмовій, так в усній формі на будь-якій мові. Законодавчі норми обох держав чітко передбачають надання перекладача в разі, якщо заявник не володіє державною мовою. Крім того, законодавство Грузії та Молдови передбачають безоплатну правову допомогу заявникам з боку держави.
 

Документи, необхідні для звернення.

Як Грузія, так і Молдова не обтяжують шукача статусу питаннями документального підтвердження права на отримання статусу особи без громадянства. Більш того, перелік необхідних документів є доволі простим.

Наприклад, Грузія вимагає подання наступних документів: дві  фотографії розміром 3х4 см; квитанцію, що підтверджує сплату вартості послуг; ідентифікуючий або проїзний документ, виданий іноземною державою (якщо такі є) або будь-який інший документ, що підтверджує безгромадянство шукача статусу. Якщо заявник не має необхідних документів, він / вона повинен вказати причину відсутності зазначених документів.

Такі самі положення містить й процедура визначення статусу особи без громадянства, запроводжена у Молдові. Більш того, відповідно до процедури, якщо особа з незалежних від неї причин не може надати жодного документа, компетентний орган у справах іноземців виносить своє рішення про визнання або про відхилення заяви про визнання статусу особи без громадянства на підставі наявної в розпорядженні документально підтвердженої інформації.

Заява про надання статусу особи без громадянства повинна містити наступні основні дані шукача статусу:

а) ідентифікаційні дані (ім'я, прізвище, або якщо були змінені попереднє ім'я та прізвище, попереднє громадянство, стать, дата і місце народження, дівоче прізвище матері і прізвище після одруження);

б) відомості (тип документа і номер, термін дії, дата і місце його видачі, орган, що видав документ), що посвідчують особу, або проїзний документ, виданий іноземною державою (якщо такі є);

в) сімейний стан, дата шлюбу та дати народження дітей, ім'я, прізвище та громадянство чоловіка дружини (колишнього чоловіка дружини);

г) інші країни проживання та період проживання в цих країнах;

е) освіта;

е) робоче місце;

г) фактичне місце проживання.
 

Права та обов’язки шукачів статусу протягом розгляду звернення.

Шукач статусу особи без громадянства має наступні права:

- право на перекладача;

- право на правову допомогу (включаючи правову допомогу міжнародних та неурядових організацій);

- право перебування на території країни в незалежності від законності перебування на момент звернення;

- отримання тимчасового посвідчення особи на термін розгляду звернення;

- право на оскарження рішення компетентного органу щодо його звернення.

Шукач статусу особи без громадянства має наступні обов’язки:

- всіляко співпрацювати з компетентним органом;

- представляти докази або будь-яку іншу інформацію, доречну для визнання за ним статусу особи без громадянства;

- прибути в компетентний орган на співбесіду настільки часто, як це необхідно;

- дотримуватися національного законодавства.

Розгляд звернення.

Заява про визнання статусу особи без громадянства розглядається компетентним органом у строк не більше 6 місяців з дня його реєстрації. Залежно від складності справи термін вирішення заяви може продовжуватися на один місяць (Молдова) або три місяці (Грузія). У період розгляду заяви відповідний орган вживає необхідних заходів для збору інформації з місця народження заявника, місця його перебування або останнього місця проживання, а також з держави, громадянством якого володіють члени його сім'ї та батьки. З метою отримання інформації, необхідної для прийняття рішення про визначення статусу, компетентний орган Грузії може використовувати допомогу грузинських дипломатичних представництв та консульських установ за кордоном, інших державних органів, а також міжнародних та неурядових організацій.

Тут треба зазначити, що обидві країни беруть на себе основний тягар доведення щодо наявності обставин, які підтверджують статус особи без громадянства. Такий підхід свідчить про розуміння обмежених можливостей осіб без громадянства у питаннях надання документальних свідчень щодо їх статусу.

Процедура розгляду заяви шукача статусу, окрім розгляду документів, включає в себе й проведення співбесіди із заявником. В рамках співбесіди заявник повинен вказати причини подання заяви та представити будь-які раніше не представлені докази на підтримку заяви. Про цей обов'язок заявник інформується на початку співбесіди. Співбесіда з неповнолітніми, особами, які страждають психічними розладами (душевна хвороба або недоумство), визнаними недієздатними, або особами з обмеженою дієздатністю проводиться у присутності представника, повноваження якого витікають із закону або юридичного акту. Довідка про співбесіду підписується заявником, службовцями, які проводили співбесіду, якщо залучено перекладача — також й ним; у випадку з неповнолітнім вона підписується призначеним представником, а у разі особи з психічними розладами, визнаного недієздатним, або особи з обмеженою дієздатністю — його опікуном чи піклувальником.

Підстави для припинення процедури визначення статусу.

Процедура адміністративного розгляду заяви на встановлення статусу особи без громадянства припиняється у наступних випадках:

а) смерті заявника;

б) шукач статусу не з'являється на співбесіду, незважаючи на те, що був належним чином повідомлений;

в) шукач статусу втратив інтерес у визначенні статусу;

г) шукач статусу не співпрацює з компетентним органом у встановленні обставин, необхідних для визначення статусу;

д) заявнику надано статус біженця або гуманітарний статус.

Відхилення заяви про визнання статусу особи без громадянства.

Заява про визнання особи без громадянства може бути відхилена, якщо:

а) заявник користується захистом, допомогою органів або установ Організації Об'єднаних Націй, крім Верховного комісаріату ООН у справах біженців — на термін надання такого захисту або допомоги;

b) є серйозні підстави вважати, що заявник вчинив злочин проти миру, воєнний злочин або злочин проти людства;

c) є серйозні підстави вважати, що заявник скоїв тяжкий злочин неполітичного характеру;

d) є серйозні підстави вважати, що заявник винний у вчиненні діянь, що суперечать цілям і принципам Організації Об'єднаних Націй;

e) заявник має громадянство;

f) у зв'язку з інтересами національної та / або громадської безпеки;

g) якщо особа не може бути встановлена;

h) було надано сфальсифіковані документи.

Мотивоване рішення про відхилення заяви про визнання статусу особи без громадянства доводиться до відома заявника та може бути оскаржене в судову порядку.
 

Підстави для припинення статусу.

Статус особи без громадянства може бути припинено, якщо:

- особа набула національне або іноземне громадянство або було встановлено, що вона має національне або іноземне громадянство;

- особою було надано сфальсифіковані документи;

- у зв'язку з інтересами національної та / або громадської безпеки;

- будь-яка Договірна держава Конвенції ООН про статус апатридів від 28 вересня 1954 року взяла особу під свою відповідальність відповідно до вимог Конвенції.

Оскарження.

Важливим питанням є наявність процедури перегляду прийнятих рішень щодо надання/відмови у наданні статусу особи без громадянства. Реальне право на апеляцію проти негативного рішення органу першої інстанції є суттєвою гарантією в процедурі визначення безгромадянства. Процедура оскарження має проводитись незалежним органом на підставі як фактичних, так і процесуальних обставин.

Обидві країни (Грузія та Молдова) встановлюють право оскарження у разі прийняття негативного рішення щодо надання статусу особи без громадянства у судовому порядку.
 

Міжнародна співпраця.

Велику роль у захисті прав осіб без громадянства та скороченні безгромадянства в цілому, як явища, відіграє Управління Верховного комісара з питань біженців (УВКБ ООН). Надаючи фінансову та технічну підтримку державним органам, УВКБ ООН допомагає їм як в питаннях імплементації норм та положень міжнародного права, так й залучення найкращих практик у вирішенні певних типових ситуацій та індивідуальних кейсів. Крім того, в деяких випадках УВКБ ООН виступає посередником між країнами, які не мають дипломатичних відносин (Грузія – РФ).

Співробітництво із регіональними офісами УВКБ ООН закріплено також як на законодавчому рівні, так й у формі окремих угод між державними органами та УВКБ ООН.

Закон Республіки Молдова «Про режим іноземців у Республіці Молдова».

Стаття 87/11. Міжнародне співробітництво.

(1) Республіка Молдова співпрацює з іншими державами та міжнародними організаціями у вирішенні проблем безгромадянства.

(2) Представники Верховного комісаріату ООН у справах біженців отримують за запитом доступ до інформації про заяви щодо визнання статусу особи без громадянства, до проведення процедури визнання даного статусу і до ухвалених рішень за умови згоди на це заявників».

Співпраця УВКБ ООН та відповідних державних органів дозволяє значно посилити можливості держави на етапі становлення процедури визначення статусу особи без громадянства та в подальшому нарощувати потенціал у питаннях скорочення та подолання безгромадянства.

Вивчення досвіду пострадянських країн в сфері скорочення безгромадянства здійснено в рамках реалізації малого гранту, наданого проектом «Адвокація та підвищення спроможності уряду у сфері міграції», який виконується ВБО «Право на Захист» та Українською Гельсінською спілкою з прав людини (УГСПЛ), фінансується Європейським Союзом​ та спів-фінансується УВКБ ООН і Міжнародною організацією ХАЙЕС.